La responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado por las medidas de contención impuestas por el Real Decreto 436/2020, de 14 de marzo, de declaración del estado de alarma, ofrece algunas cuestiones dudosas, que me han sido puestas de manifiesto por varios expertos compañeros tras la publicación de mi artículo sobre este tema en Expansión. Se trata, en lo esencial, de qué título de imputación se podría utilizar para exigir responsabilidad por la adopción de unas medidas cuya razón y sentido es evitar la propagación de una pandemia que está causando miles de muertes de seres humanos.
Voy a tratar de encontrar un fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado respecto de las reclamaciones en solicitud de indemnizaciones por los perjuicios causados por las impuestas por el Real Decreto 436/2015, de 14 de marzo, para la contención de la pandemia del coronavirus COVID-19, en orden a analizar si -se reúnen los requisitos legales para ello- se puedan formular las reclamaciones con éxito.
En una primera aproximación parece que los títulos habituales para imputar responsabilidad a la Administración, a la del Estado -pues es quien ha adoptado las medidas tras centralizar la gestión de la crisis-, pues en principio no ha habido un funcionamiento anormal del servicio público (salvo que se acreditara la inidoneidad de las medidas o un retraso culpable en su adopción), ni una situación de riesgo creado (como en el caso de servicios públicos que generan riesgos por sí mismos), ya que –debemos recordar- la medidas de contención de la pandemia del COVID-19 se han impuesto por el Gobierno central con carácter excepcional y motivadas por una situación ajena –en principio, pues podría introducir (cosa que no haré en este artículo para no complicarlo, sin perjuicio de abordarlo en posteriores) la tardanza en reaccionar y la omisión de la puesta en marcha de un plan de contingencia previsto al efecto desde 2005)- al funcionamiento de los servicios públicos y no generada por ellos.
El título de imputación –presuponiendo que la actuación y toma de decisiones del Gobierno ha sido la adecuada para la contención de la pandemia con las medidas del Real Decreto 463/2020- va a ser la socialización o generalización del perjuicio, el cual al haber sido causado en beneficio de la colectividad –pues toda la colectividad se beneficia de la contención de la pandemia- es de toda justicia que sea resarcido por la colectividad (por el Fisco, como se decía en la doctrina jurídico administrativa clásica). Es decir, que no puede singularizarse el perjuicio, si el beneficio es general, debiendo establecerse un resarcimiento en pro de aquellos que son individualmente perjudicados en beneficio de todos.
El fundamento, en realidad, es el mismo que en el resarcimiento por el riesgo creado por un servicio público: si la colectividad se beneficia de la existencia y funcionamiento de un servicio público que genera situaciones de riesgo, la colectividad –personificada en la Administración- debe responder cuando ese servicio potencialmente peligroso se concreta en un perjuicio singular.
A la postre, es el mismo fundamento ontológico o esencial que el de la expropiación forzosa: la privación del derecho singular de un ciudadano en beneficio de la colectividad. Aunque en la expropiación forzosa al afectar al derecho de propiedad la cuestión se complica doctrinalmente.
Además de este fundamento en el resarcimiento del sacrificio singular en beneficio del interés general, se pueden encontrar precedentes de indemnización de perjuicios a particulares en supuestos de sacrificios impuestos para la contención de epidemias, sobre todo en los abundantes pronunciamientos jurisprudenciales de anteriores epidemias, pero también legislativos.
Obviamente, esta omisión normativa no deja la materia al margen de las normas generales de la responsabilidad patrimonial. Incluso es más favorable, pues las normas generales (artículo 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público), y la doctrina jurisprudencial que las aplica e interpreta, son más amplias que el régimen de indemnizaciones de las normas de prevención de epizootias.
Con base en ese fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado, las reclamaciones en solicitud de indemnizaciones de los perjuicios causados por las medidas adoptadas por el Real Decreto 436/2015, de 14 de marzo, para la contención de la pandemia del coronavirus COVID-19, pueden prosperar sin lugar a dudas, pues reúnen todas los requisitos legales de dicha responsabilidad patrimonial del Estado. A saber: son imputables a las medidas adoptadas (lo cual habrá que razonar y justificar en cada caso), el reclamante no tenía obligación legal de soportarlas (lo que habrá asimismo que justificar en cada caso), son individualizadas y pecuniariamente evaluables (lo que también habrá de justificarse), y no ha transcurrido un año desde su causación (por lo que habrá de reclamarse antes de un año desde que se alcen las medidas).
Lo más problemático –además de justificar cada perjuicio concreto y monetarizarlo- será el enlazar las medidas adoptadas con los perjuicios. Obviamente la suspensión de actividad en centros educativos y recreativos, cines teatros, comercios, bares, terrazas, cafeterías, restaurantes, hoteles, alojamientos turísticos, peluquerías, etcétera, y posteriormente –en la etapa de desescalamiento- las limitaciones a las actividades. El perjuicio en estos sectores es evidente y lo único complejo será su cuantificación.
En otros sectores en los que no ha habido suspensión total de la actividad, pero sí se han visto afectadas por las restricciones a la movilidad de los ciudadanos (empresas de transportes, taxis, VTC, alquiler de vehículos, etcétera ) la demostración del perjuicio es un poco más complicada, pero posible y va en paralelo con la cuantificación de los perjuicios.
El requisito de que el perjudicado no tuviera obligación de soportar el daño (lo que técnicamente llamamos en la doctrina administrativa antijuridicidad del perjuicio) es de pura argumentación jurídica y se corresponde en parte con la fundamentación a que antes he hecho referencia, en cuanto que el perjudicado está sufriendo un perjuicio económico por la suspensión o limitación de su actividad económica por un acto de la autoridad administrativa (Real Decreto) dictado en beneficio de toda la colectividad (controlar o evitar la propagación de la pandemia), por lo que no que no hay una razón jurídica que la haga recaer en un individuo o grupo de individuos (pues, por ejemplo, los funcionarios o empleados de sectores no afectados por la suspensión no están sufriendo el perjuicio).
Por último, sin perjuicio de que en futuros post vuelva sobre alguna de las cuestiones o las amplíe, señalar que hay otro tipo de medidas que establece el Real Decreto 463/2020 que generan perjuicios a particulares y empresas: las requisas que pueda acordar el gobierno (artículo 8º), pero éstas se solucionan directamente con la legislación de expropiación forzosa.
